方创琳：我国城市建设用地的变化与调控对策│焦点观察
2016年7月13日，由中国市长协会主办、 国际欧亚科学院中国科学中心承办的《中国城市发展报告（2015）》卷正式发布。本文内容为该报告“专题篇”的署名文章，感谢报告编制机构给予发布授权并提供资源支持！
城市建设用地总量及其用地结构动态变化的合理性是衡量一个国家和地区城镇化进程是否健康、城镇化发展质量是否高效的重要标志。适度的城市建设用地总量和城市用地结构优化是推动城市保持集约高效的城市生产空间、宜居适度的城市生活空间和山清水秀的城市生态空间的重要保障，也是永葆城市成长活力、旺盛发展动力、激发发展潜力、实现城市可持续发展的必由之路。中国是全球城市建设用地总量最大、变化最为剧烈、诱发的用地矛盾最为突出的国家之一，采取综合手段调控城市建设用地总量与速度、优化城市建设用地结构，提高城市建设用地集约利用效率，是关系到国家现代化大局的重要任务。为此，需要深刻分析改革开放以来中国城市化过程中城市建设用地的动态变化特征与存在问题，进而有针对性地提出城市建设用地总量调控与结构优化的对策建议。
一、中国城市建设用地的动态变化特征
（一）城市建设用地总量与人均建设用地成倍增加
改革开放以来，中国城市建设用地在数量、人均面积和用地扩张弹性系数上均经历了巨大变化。
1. 34年城市建设用地增加了6.44倍，年均净增1311平方公里
《中国城市建设统计年鉴（2014年）》数据显示：中国设市城市建设用地面积1981—2014年从6720平方公里增至49982.7平方公里，增长了6.44倍，年均增长率达6.27%，呈显著的指数增长和快速扩张的趋势（图1A）。同时，年均净增加面积也呈整体上升趋势，1981—2014年净增长43262.7平方公里，年均净增加面积约为1311平方公里，其中2000年以来年均净增长量更是高达1940平方公里。
2. 34年人均城市建设用地增加了2.78倍，年均净增2.37平方米
从人均城市建设用地面积看，34年来中国人均城市建设用地面积从1981年的46.67平方米增至2014年的129.57平方米，年均净增2.37平方米。人均建设用地需求不断增加，导致城市扩张压力逐步加大，同时也暴露出用地浪费严重、用地效率低下和利用不集约等问题。
3. 34年城市建设用地扩张速度明显高于人口增长速度
从表征城区人口变化速度与城市建设用地变化速度关系的城市建设用地扩张弹性系数（城市建设用地变化速度/城区人口变化速度）来看，1981—2014年中国城市建设用地扩张弹性系数均值为1.71（剔除奇异值后），城市建设用地扩张速度明显高于人口增长速度，两者并不同步，而且近年来这种不同步更为明显。
（二）城市建设用地增长速度呈现出大快大慢的波浪状起伏变化态势
从城市建设用地增长速度来看，中国城市建设用地增长呈现波状变化趋势，整体与经济发展的阶段性和城市用地政策以及耕地保护变化相对应（图1B）。根据增速的形态变化特征可将整体时间段划分为6个明显的变化阶段。以东南亚金融危机的1998年为界，可划分为前后两个大的时间段：1981—1998年增速波动更为频繁而且振幅较大；1998—2013年增速波动变小，增速振幅缩小。而1981—1998年又可细分为2个子阶段：其中1981—1992年处于耕地保护制度和房地产制度改革的探索期，其间的年际波动最大，可视为频繁波动的阶段；1992—1998年增速逐年降低，可视为增速减缓阶段；由于1992年国办发文《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，耕地保护力度加大。1998—2013年也可细分为以下4个子阶段：1998—2002年为快速扩张增长阶段（过热增长阶段）；2002—2007年为增速减缓阶段（耕地保护政策初步建立）；2007—2010年为增速复苏式升高阶段（为刺激经济中央政府实施“四万亿投资”计划）；2010—2013年为增速调整式减缓阶段。
（三）城市建设用地结构总体处在稳定变化的合理区间
近年来，中国城市建设用地的内部结构同样出现变化，但从不同用地的比例来看这种变化并不显著（图2和表1）。其中，从全国来看，2000—2011年【由于2012年城市建设用地分类标准发生变化，因此选择2000—2011作为城市建设用地结构演化的研究时间段。】居住用地比例一直保持在30%～33%，工业用地比例维持在20%～23%，两者占建设用地总面积的50%～54%，而且均处于规划城市建设用地结构标准之内（GBJ 137-90）。道路广场用地的变化幅度较大，占比从2000年的8.21%增至2006年的10.63%和2011年的11.33%，但仍处于合理区间范围内（GBJ 137-90设定的道路广场用地比例为8%～15%）。绿地占比也有较大幅度提高，11年间提高了2个百分点左右（8.36%增至10.66%），但也处于合理区间范围内（GBJ 137-90设定的绿地比例为8%～15%）。居住、工业、道路广场和绿地四大类用地总和占建设用地比例从2000年的70.81%增至2006年的72.94%和2011年的74.38%，已经处于合理区间范围的边缘。未来四类用地比例极有可能突破城市用地分类与规划建设用地标准设定的适宜比例范围（60%～75%）。
其他不同用地类型的变化差别较为显著，其中，公共设施用地占比在2000—2011年先增后减，总体比例维持在11%～13%；仓储用地比例先减后增，总体比例保持在3.5%～5%；对外交通用地占比有所降低，从6.40%减至2011年的4.45%；市政公用设施用地整体占比呈增长趋势，11年间从3.41%增至3.55%；特殊用地占比降低显著，从2000年的3.28%降至2011年的1.67%。
总体来看，随着城市发展对绿地空间、交通出行和公共服务的需求增加，中国城市建设用地的结构也出现明显的转型。其中，居住用地占比基本稳定，工业用地占比出现下降趋势，说明随着节地产业的不断发展，城市工业用地扩张势头得到抑制。同时，为满足上述的其他城市功能发展，绿地、道路广场用地以及市政公用设施用地等出现明显的增长趋势。
（四）东中西部地区和省域城市建设用地变化的区域差异显著
1.东部地区各类城市建设用地总量占全国50%以上，近年呈微降趋势
从区域差异来看，2000—2011年东部地区城市建设用地占全国总量的50%～56%，中部地区占比29%～34%，西部地区占比15%～17%，区域差异性显著（表2）。同时，从具体用地结构来看，仍大体保持着类似的比例关系。但值得注意的是：2006—2011年东部地区耕地占比减少了约11个百分点，而中西部地区则出现明显的增长趋势，尤其是中部地区。
2.经济发达的广东、江苏、山东等省建设用地总量长期位居全国前列
从省域差异来看，城市建设用地的省域差别更为明显。城市建设用地总量上，广东、山东和上海一直处于全国前列（表3）。在全国排序上，近年来东南沿海的江苏、浙江、福建以及首都北京和直辖市重庆均出现大幅提升。因此，从城市扩张的总量控制而言，重点区域将是这些省份。相对而言，黑龙江和山西的排序降低最为明显。
3.城市建设用地增长重点区域逐步从东部省份向中西部省份转移
从省域城市建设用地增速来看，有25个省份在2000—2006年的增速高于2006—2011年的平均增速（图3）。表3数据显示：城市建设用地的增长重点逐步从东部省份向中西部省份转移。其中，2000—2006年，北京、宁夏、重庆、江苏、浙江、山东、广东、上海和云南的年均增速均超过8%；而2006—2011年，云南、重庆、内蒙古、湖北、福建、四川、江苏和西藏的年均增速超过6%。2006—2011年，内蒙古、吉林、安徽、湖北、四川和西藏的增速均高于2000—2006年的平均增速。
（五）大中小城市建设用地比例基本保持在5∶2∶3
以城区人口为基础数据，参照新颁布的《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），分别将2006年、2011年和2014年的城市建设用地情况总结见表4【仅选择2006年和2011年进行对比分析是因为2000年中国城市建设统计年鉴中并未统计城区人口数据】。2006—2014年，中国城市规模等级和城市建设用地占比呈现出显著变化。其中，城区常住人口1 000万以上的超大城市数量由2个变为3个，其建设用地占比呈“U”形变化趋势；城区常住人口500万～1000万的特大城市数量由4个变为5个，其建设用地占比呈逐步降低的趋势；城区常住人口300万～500万的Ⅰ型大城市数量由6个增为11个，建设用地占比增加5%左右；城区常住人口100万～300万的Ⅱ型大城市数量从46个变为50个，但城市建设用地占比仅提高了1个百分点左右；城区常住人口50万～100万的中等城市数量有明显增加，从85个增至96个，但建设用地占比保持不变；城区常住人口50万以下的小城市数量略有减少，其中，城区常住人口20万以下的Ⅱ型小城市数量减少52个，城区常住人口20万～50万的Ⅰ型小城市增加34个，致使Ⅰ型小城市建设用地占比基本不变，Ⅱ型小城市建设用地占比降低5%左右。总体来看，大（大城市及以上）中小城市建设用地的总体占比基本保持在5∶2∶3的比例。大城市数量最少，却消耗了最大的城市建设用地面积。从城市建设用地平均面积来看，超大城市建设用地平均面积是Ⅱ型小城市的90多倍。
（六）省会城市和计划单列市建设用地占全国的1/3以上，且呈增加趋势
省会城市和计划单列市处于中国城市体系的顶端，对建设用地的整体变化具有极为重要的影响。表5数据显示：2000年31个省会城市和5个计划单列市的建成区面积分别占全国城市建成区总面积的27.4%和34.0%，2014年分别提升到34.0%和34.1%，总体占比高并呈增长的趋势。从建成区面积的平均增速来看，2000—2006年是高速增长期，年均增长高达10.15%；2006—2011年增速有所下滑，年均增速降至5.69%；但2011—2014年又提高到6.27%。上述增速均明显高于同期的全国平均水平，表明省会城市和计划单列市的快速城市扩张势头虽有所减弱但仍需有效遏制。从净增加面积来看，31个省会城市和5个计划单列市的年均净增加面积在3个时间段也是先减后增：2000—2006年净增面积为5280平方公里，年均净增加880平方公里；2006—2011年净增面积为3394平方公里，年均净增679平方公里；2011—2014年净增面积为2258平方公里，年均净增753平方公里。因此，不论从总量、增速还是净增加面积来看，省会城市和计划单列市城市建设用地的扩张相比其他城市都更为严重，也应该受到更多的关注。
二、中国城市建设用地扩张存在的主要问题
（一）城市建设用地无序蔓延问题严重，人均建设用地居高不下
20世纪80年代以来，中国城市建设用地与经济社会的快速发展相一致，经历了快速甚至超高速的扩张过程。不论是城市建设用地总量变化，还是净增加量、人均城市建设用地面积变化和增长速度都是全球罕见的。尤其是新城新区的无序扩张蔓延，动辄几百平方公里甚至上千平方公里，进一步助长了城市蔓延。不可否认，这种快速扩张为支撑经济快速发展、满足城市居民的社会需求提供了保障。但同时也带来了相应的社会经济和生态环境问题，加剧了城市病（人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等）的发生。例如，城市快速扩张对大量的自然和半自然生态系统的破坏和侵占，导致城市发展的资源环境承载力趋紧（大气污染、水污染和土壤污染等）。在城市快速扩张的同时，人均城市建设用地仍存在不集约和浪费问题。2014年中国城市人均建设用地面积为129.57平方米，大大超出国家标准（85.1～105.0平方米/人），也明显高于发达国家的人均84.4平方米和其他发展中国家人均83.3平方米的水平。此外，还存在已有建设用地利用强度偏低、容积率不高和土地经济效益产出偏低等一系列问题。就目前的趋势来看，虽然近几年城市建设用地的增长速度有所下降，但是净增加量仍然巨大，人均用地量仍居高不下，加之城市化的快速推进和大量的农村人口转移，未来仍不排除在局部区域甚至全国出现城市蔓延的可能。因此，防范和遏制城市蔓延仍是城市建设用地管理的核心任务之一。
（二）城市建设用地结构不尽合理，降低了城市用地集约利用效率
虽然近年来中国城市建设用地结构并未发生显著变化，但其整体结构仍需不够合理。突出地反映在居住、工业、道路广场和绿地四大类用地总和占建设用地比例已经处于合理区间的边缘；用地结构存在“两低两高”现象，即：绿地和道路广场占比偏低，居住和工业用地占比较高。尽管从增速和占比来看近几年上述现象已有所缓解，但仍然导致居住和工业用地供过于求，并且加剧了土地的闲置、低效利用，而其他用地则供不应求，无法满足正常的社会经济发展需求。特别是近年随着房价的猛涨，不少城市住宅用地面积出现了冒进式的增长趋势；而相关基础设施和公共服务设施配套则明显滞后，不仅制约了交通、供水、供电、信息、污水和垃圾处理等基础设施的建设，而且也不利于商业、教育、医疗、餐饮、娱乐等服务设施和功能的发挥，从而导致各地不断出现“鬼城”和“睡城”现象。用地结构和用地空间配置不合理以及产城发展的不融合已经演化为城市运行效率低下的重要诱因，为此，需要对城市建设用地结构加以调整优化。
（三）城镇化和经济增长过于依赖建设用地，短期难以扭转
近期，人口变化和经济发展仍是驱动城市扩张最重要的社会经济因素。经济增长和建设用地扩展间仍存在较强的耦合关系。同时，基于政绩的考虑和对土地财政的依赖，短期内地方发展经济对建设用地仍将保持大量的需求，且管控难度较大。因此，随着城镇化的推进，城市建设用地快速增加的趋势不仅在短期内无法避免，而且长期也难以得到有效遏制。虽然近年来，产业结构转型和节地产业发展已取得了一定进展，但是转型发展仍处于初始阶段，无法从根本上扭转城市建设用地过快和非集约增长的基本态势。
（四）新城新区建设过多过大，加剧了城市建设用地的过度扩张
自1992年浦东新区开发建设以来，我国新城新区建设取得了举世瞩目的成就，对加快工业化和城镇化进程做出了重大贡献，但不少地方政府把新城新区建设作为推动城镇化的主要手段，由此暴露出一系列亟待解决的现实问题。据不完全统计，至2016年2月，全国已建在建的各类新城新区达106个，其中国家级17个，省级38个，市级64个；按照规划面积划分，超过1 000平方公里的新城新区达19个，500～1000平方公里10个，100～500平方公里约41个。新城新区规划总面积达到7.35万平方公里，远远超过了2014年全国城市建成区面积（约5万平方公里）。不仅直辖市、计划单列市和省会城市建设了新城新区，而且多数地级城市和部分县级市甚至县城也在规划和建设新城新区。新城新区建设过快过大，不仅加大了地方政府严重的负债风险，而且被部分地方政府作为又一次圈地的“良机”，以新城新区建设的名义，行大规模圈地、卖地之事，导致大量优质耕地被侵占，大批农民被赶进城而沦为新一批“三无”农民。
三、中国城市建设用地调控的对策建议
（一）综合防范城市用地无序扩张蔓延，提高土地集约利用水平
针对当前的城市无序扩张蔓延问题，必须综合运用多种调控手段和措施。2015年12月中央城市工作会议指出，在城市集约发展中正确处理好城市发展的数量与质量、规模与速度、快变量与慢变量之间的辩证关系，框定总量，限定容量，盘活存量，做优增量，提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境。通过五大变量的优化调控，确保城市发展形成适度的“体量”，适速的“节奏”和健康的“体质”，推动城市由亚健康状态转变为经常性的健康状态。在具体做法上，首先，应科学地划定城市增长边界。为防止城市周边的大量自然和半自然生态系统被“蚕食”，应对城市增长科学设限划定增长红线，并将城市规划由扩张性规划向限定城市增长边界规划转变是调控的重心之一。其次，应充分发掘建设用地的内部潜力，鼓励进行旧城改造，鼓励进行土地置换，合理运用土地增减挂钩机制，为城市建设提供适度的用地保障；并在地价政策、税收政策、信贷政策上对利用存量土地进行建设给予优惠，降低其建设成本，形成“优惠挖潜”“高价外延”的机制；要坚决查处土地闲置行为，突出解决“圈而不用”等现象，提高土地利用效率。最后，城市内部还应合理利用城市地上空间和地下空间，提高三维空间利用效率。同时，还需要积极推进产业结构转型和节地产业发展，实现城市建设用地集约高效发展。
（二）优化城市建设用地结构和功能，实现城市精明集约增长
在城市发展科学规律的指引下，全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的城市发展理念，创新城市发展新模式，不断转变城市发展方式，优化城市建设用地结构和功能，不断提升城市人居环境质量和人民生活质量，将城市建设成为精明增长城市、创新城市、紧凑城市、低碳城市、智慧城市、平安城市和法治城市，建成和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色的城市现代化发展道路。
为应对城市建设用地结构和功能问题，应进一步提升城市规划的科学性，突出强制性和控制性指标内容，有效配置城市各类土地资源，强调土地的混合使用和密集开发策略，集中紧凑规划城市建设用地，形成精明增长的城市发展模式。随着城市发展对城市功能多样化需求的不断增加，城市用地也需逐步增加其多样化水平。新城新区建设需积极推进产城融合发展、增加基础设施和公共服务设施配套，实现用地功能的均衡协调，逐步缓解大城市病。旧城改造需增加绿地、广场等公共空间，实现用地功能的总体均衡，满足居民生活需求。对于一些大型公共服务设施如医院和学校等的布局应综合考量交通、人流等因素，以免引发交通拥堵。对少数超大城市，应逐步推进非核心功能由中心城区向外围的有序疏解。
（三）因地制宜制订差别化的建设用地调控措施
通过对中国近34年来城市建设用地动态变化特征的分析发现，不同区域和不同等级城市建设用地在面积、结构和增速上都存在较大的差异。因此，建议针对不同区域和不同规模等级的城市，量身制作差别化的城市扩张管治与用地调控措施。例如，针对中西部地区（尤其是中部地区）在耕地占比上出现明显的增加趋势，应设计更为严格的耕地保护和管治措施。从城市扩张的总量控制而言，东南沿海的江苏、浙江、福建以及北京和重庆应作为重点防范省（市）域。从城市扩张速度而言，城市建设用地的增长重点逐步从东部省（市）向中西部省区转移。因此，增速控制的重点应该是中西部地区。同时，城市规模等级也是城市扩张管治需要考虑的问题之一。中国的超大城市和特大城市消耗了最多的城市建设用地，因此对这些城市应制订出最严格的控制总量措施，倒逼其盘活存量，更新现量，推动城市有机更新和精明增长。总之，要实现更为有效的城市建设用地调控和管理目标，必须针对不同区域和不同规模等级的城市，因地因城制宜，因类优化，合理地制定差异化的调控政策措施，确保每个城市的建设用地保持一个合理的总量和速度增长指标。
（四）科学引导我国新城新区的适度理性建设
新城新区建设是推动新型城镇化的一种重要手段，但不是唯一手段。对于新城新区建设要从国家战略层面做好顶层设计、科学引导和合理布局。新城新区建设既要禁止搞“一刀切”，也要禁止放任自流，随报即批。为此，一是建议建立新城新区建设的国家综合评估审查机制，从国家经济社会发展的战略安全角度，做好统一的国家新城新区建设规划和顶层设计，严把新城新区审批关；二是制定切实可行措施，规范在建和规划建设的各类新城新区，将其纳入城市土地利用规划和城市总体规划，确保新城新区建设范围与城市总体规划的建成控制区面积精准衔接，对已经超标建设的新城新区建议限期整改，对脱离实际在规划建设的新城新区和正在超标建设的新城新区立即停止建设；三是做好新城新区建设的科学规划，量需而动，量力而行，量地而置，正确处理好新城新区与旧城在产业外溢对接、功能疏解互补、交通对接、人员分流、基础设施和公共服务设施配套等方面的相互依存关系，协调好新城新区与主城及原有行政区划存在的错综复杂关系，防止出现“建了新城空老城，建了新城变空城”等不良现象发生，不断提高新城新区建设的产业集中度和用地集约度。
（作者：方创琳，中国科学院地理科学与资源研究所研究员、长江学者特聘教授、博士生导师，区域与城市规划设计研究中心主任，中国地理学会人文地理专业委员会主任；李广东，博士，中国科学院地理科学与资源研究所助理研究员）
参考文献
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